פסק-דין בתיק בג"ץ 640/11

השופט ס' ג'ובראן:

1.        במסגרת העתירה שלפנינו, מבקשים העותרים להשיג על פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (ע"ע 467/08) מיום 12.7.2010.

2.        עניינו של ההליך הוא בשניים - ראשית בשאלה האם יש לראות בעותרים, שוחטים ומשגיחים בעבודות שחיטה בחו"ל (להלן: עובדי שח"ל), כעובדים של הרבנות הראשית. שנית, האם יש מקום, במסגרת הליך זה, למתן הוראות למשיבות 4-3 (הרבנות הראשית לישראל (להלן: הרבנות הראשית) ומדינת ישראל) לפעול להסדרת העסקתם של העותרים.

3.        תחילתו של ההליך בבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו (ע"ב 6256/03, כבוד סגנית הנשיא ח' שגיא). בפסק דין ארוך ומנומק נדחתה טענת העותרים כי יש לראות בהם כעובדי הרבנות הראשית ולחילופין לראות ברבנות כמעסיקה במשותף שלהם, או לקבוע כי הרבנות מהווה לצורך זה לשכת עבודה פרטית הפועלת ללא רישיון. משכך, קבע בית הדין כי אין לו סמכות להכריע בטענות העותרים הנוגעות לתקינות פעילותה של הרבנות הראשית.

4.        בית הדין בחן את הזיקות בין העותרים לבין הרבנות לצורך הכרעה בשאלה האם ניתן לראות ברבנות הראשית מעסיקה. ברקע לדברים, החובה המוטלת על כל המבקש לייבא בשר לישראל וחפץ בתעודת כשרות, לבצע את השחיטה באמצעות שוחטים המופנים אליו דרך הרבנות, ודרכה בלבד. לעניין זיקות העבודה בין עובדי שח"ל לבין הרבנות הראשית, קבע בית הדין כממצא שבעובדה כי העסקת עובדי שח"ל נעשית על ידי פנייה של היבואן לרבנות הראשית, המשבצת את העובדים, וזאת, על בסיס מאגר של מועמדים המוחזק ברבנות הראשית. לעובדים עצמם אסור ליצור קשר עם היבואן, והעדפות של היבואן באשר לזהות העובדים שישלחו אליו, אף אם מקבלות משקל מסויים ברבנות, אינן מחייבות אותה והיא הקובעת היחידה באשר לזהות העובדים שישלחו. בהמשך לכך, מחליטה הרבנות הראשית על מועדי יציאת עובדי שח"ל לחו"ל ועל חלוקת התפקידים הפנימית בין עובדי שח"ל המצוותים ליבואן. כל שינוי בחלוקה זו מחייב את אישורה של הרבנות. בהקשר זה, אין לרבנות כללים ברורים באשר להחלטה על שיבוץ עובדים וזו נעשית על פי שיקול דעתו של האחראי על התחום ברבנות. בהמשך לכך, הרבנות היא המחליטה אף על סיום ההעסקה של עובדי שח"ל (וזאת, ללא שימוע) על פי רצונה. בהקשר זה, היבואן אינו יכול לסיים את עבודתו של עובד שח"ל, אלא באמצעות פנייה לרבנות לקבלת אישור ממנה. השיבוץ של העובד אצל היבואן נעשה בכל פעם לכמה חודשים ספורים, והרבנות אינה מתחייבת כי העובד ימשיך בעבודתו אצל אותו יבואן או בכלל. יתר על כן, הרבנות פועלת במכוון למנוע כל מצב של היווצרות זיקה בין יבואן לעובד, על ידי קביעת איסור על שיבוץ קבוע של עובדים ליבואנים. בנוסף, הרבנות קובעת את סדר היום של עובדי שח"ל, לרבות שעות העבודה ונהלי העבודה, וכל העסקה שלהם בשעות נוספות דורשת אישור של הרבנות. כנסים, תדרוכים וימי עיון שוטפים לעובדי שח"ל מבוצעים על ידי הרבנות. לצד זאת, קבע בית הדין כי הרבנות אף מכתיבה לעובדי שח"ל כיצד ינהגו בשעות הפנאי שלהם. כמו כן מקיימת הרבנות פיקוח בשטח על עבודת עובדי שח"ל. בנוסף, כל צוות עובדים כפוף לראש צוות שנמצא בקשר רציף עם מנהל מחלקת שחיטות חו"ל של הרבנות. ראש הצוות מחוייב להעביר לרבנות מידע שוטף בעניין חברי הצוות, לרבות היקף נוכחותם של העובדים. קשרי העבודה שבין הרבנות לבין העובדים, ובין הרבנות לבין היבואנים, נמשכים שנים ארוכות.

5.        מנגד, עמד בית הדין על כך שמשכורתם של עובדי שח"ל נקבעת במו"מ בין העובד והיבואן, כאשר הרבנות משמשת כגוף מיודע, ולעיתים אף מתערבת במו"מ, במקרה של מחלוקת. כמו כן נושאים היבואנים בנטל הביטוח הרפואי של העובדים, משלמים על הטסתם ונותנים להם בגדי עבודה. בנוסף, עובדי שח"ל מוחתמים על מסמך במסגרתו הם מסכימים כי כל האחריות לעבודתם תוטל על היבואן.

6.        יצוין כי בהליך לפני בית הדין האזורי טענו המשיבים הפורמאליים, הם היבואנים, כי אין להם כל יחסי עובד-מעביד עם עובדי שח"ל וכי היחסים ביניהם לעובדי שח"ל הם קצרי טווח (ונמשכים לכל היותר שלושה חודשים). עוד טענו חלק מהיבואנים כי אף מי מהם ששילם באמצעות תלוש שכר לעובדי שח"ל עשה זאת רק כדרך טכנית להסדרת התשלום. בהמשך לכך טענו כי הסכינים המשמשות את העובדים לשחיטה הם רכוש פרטי של עובדי שח"ל וכי החותמות אותן מחזיקים עובדי שח"ל הן רכושה של הרבנות. בנוסף טענו כי אפשר ויש לראות ביצרן הזר כמעסיק, שכן השוחטים פעלו בחצרם.

7.        בית הדין קבע כי קיימים סממנים רבים (כמפורט לעיל) המעידים על קיומם של יחסי עובד-מעביד, וכי עובדי שח"ל מהווים חלק מהמערך הארגוני של הרבנות. בהקשר זה נדחתה טענת המדינה כי משמונו העובדים ללא מכרז וללא כתב הסמכה אין לראות בהם עובדי מדינה, שכן אף אם נפלה אי חוקיות במנגנון ההעסקה, אין בכך כדי לפגוע באפשרות שמתקיימת העסקה בפועל. כמו כן, נקבע כי עובדי שח"ל הם חלק אורגני מפעילות היבואנים. משכך, קבע בית המשפט כי ישנן ראיות להעסקה במשותף, וכי אף שיקולי מדיניות תומכים במסקנה זו.

8.        יחד עם זאת, קבע בית הדין כי המעסיקים של עובדי שח"ל הם היבואנים בלבד. זאת, נוכח תפקידה המנהלי של הרבנות בפיקוח על כשרות הבשר המיובא, שאינו מקים יחסי עובד-מעביד, ובהתאם להלכות בית הדין הארצי לעבודה. משכך, לא נדרש בית הדין לבחינת יתר עילות התביעה, בהעדר סמכות.

9.        על פסק הדין הוגש ערעור לבית הדין הארצי לעבודה. בית הדין דחה את הערעור. ברקע לדברים, ציין בית הדין כי משך שנים ארוכות היו עובדי שח"ל חלק מהרבנות הראשית, וכי רק למן שנות התשעים הופרט רכיב זה של הרבנות. מכאן, פנה בית הדין הארצי לבחינת כל אחד ממאפייני העסקתם של עובדי שח"ל. משפורטו אלו בהרחבה לעיל, לא נרחיב יתר על המידה. בקווים כלליים, אימץ בית הדין הארצי את קביעותיו של בית הדין האזורי. בהקשר זה אף נפנה בית הדין הארצי לבחינת נטל תשלום המס בגין משכורתם של העובדים ומצא כי הוא מוטל על היבואנים. לאחר סקירת מאפייני ההעסקה, מצא בית הדין כי "במבט ראשון, תמונת העסקתם של השוחטים מעלה את הרושם כי סממני העסקתם משמשים בערבוביה אצל היבואנים והרבנות באופן המצדיק לראות באלה מעסיקים במשותף. שהרי, בכל הנוגע לפיקוח על השוחטים, לסמכות להפסיק את עבודתם ולהפנייתם לעבודה - ישנם סממני העסקה משותפים לרבנות וליבואנים" (פסקה 9 לפסק דינו של הנשיא ס' אדלר). יחד עם זאת, בית הדין מצא כי חרף קביעתו זו, אין מקום להכיר ביחסי העבודה בין העובדים לבין הרבנות, ויש לקבוע כי העובדים מועסקים על ידי היבואנים בלבד. ראשית, נקבע כי אף שבמרבית המקרים אין חוזה העסקה בכתב עם היבואנים, נכרת חוזה העסקה בעל פה בין היבואן ובין העובדים, בעוד שבהתקשרות בין הרבנות לבין העובדים צוין במפורש כי לא ישררו יחסי עובד מעביד. שנית, נקבע כי לא התקיים בין הרבנות לבין עובדי שח"ל רכיב התמורה בגין העבודה, שכן הרבנות לא מימנה, ולו בעקיפין, את שכרם של העובדים. שלישית, נקבע כי יש לראות בעבודה ככזו שבוצעה בחצרם של היבואנים. לצד אלו, הטעם המרכזי לאי קיומם של יחסי עבודה על פי פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה הוא בכך שהרבנות פעלה במסגרת יחסים אלו בכובעה כרגולטור, וכי עיקר תפקידה של הרבנות בהקשר זה הינו פיקוח הלכתי-מקצועי, ולא פיקוח על תנאי העבודה (שעות נוספות, נוכחות וכדומה). בהקשר זה, עמד בית הדין הארצי על הקושי הממשי שנוצר מכך שלכאורה, התנהלות הרבנות בהקשר של העסקת עובדי שח"ל אינה תקינה מבחינה מנהלית, וסובלת מחוסר שקיפות כמו גם מהתערבות בהיבטים של ההעסקה החורגים מגדר הפיקוח על הרמה המקצועית-הלכתית של העובדים. משכך, המליץ בית הדין לרבנות על קביעת קריטריונים ברורים בדבר אישור מועמדות לשחיטת חו"ל, שיבוץ בצוותי עבודה, פיקוח על עבודת השוחטים וכיוצא בזה (פסקה 10 לפסק דינו של הנשיא ס' אדלר). בסוף הדברים, עמד בית הדין על הקושי הגלום בקביעה כי היבואנים הם המעסיקים הבלעדיים של עובדי שח"ל, שכן בפועל "במתכונת העסקה זו, המאופיינת בתקופות העסקה קצרות וזמניות אצל יבואנים שונים, אין כמעט באפשרותם של עובדי שח"ל לצבור זכויות סוציאליות כלשהן אצל אף לא אחד מהיבואנים" (פסקה 5 לפסק דינה של השופטת ו' וירט-ליבנה).

10.      מכאן העתירה שלפנינו לה שני ראשים. ראשית, מבקשים העותרים כי יבוטל פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, ויקבע כי הרבנות הראשית היא מעסיקתם במתכונת העסקה משותפת, ומשכך, יוחזר ההליך לבית הדין לעבודה לבחינת הסעדים הכספיים להם הם זכאים. שנית, מבקשים העותרים כי בית משפט זה יחייב את הרבנות הראשית להסדיר באופן ברור את הקריטריונים הנוגעים לשיבוצם ותנאי העסקת אצל היבואנים.

11.      באשר לראשה הראשון של העתירה, טוענים העותרים כי נפל פגם בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, מקום בו ניתן מלוא המשקל בבחינת קיומם של יחסי עובד מעביד לשאלת התמורה, בעוד שיתר המבחנים לקיומם של יחסי עבודה מצביעים על היות הרבנות מעסיקתם. בהקשר זה, טוענים העותרים כי מקום בו הסממן היחיד להתקיימות יחסי עבודה בינם לבין היבואנים הוא תשלום השכר, יש מקום לקבוע כי הרבנות הראשית היא מעסיקתם היחידה ולמצער, מעסיקה במשותף. בהקשר זה, טוענים העותרים כי יש מקום להתערבותו של בית משפט זה בפסק הדין חרף הרף המחמיר שנקבע להתערבות מסוג זה, מאחר שפסק דינו של בית הדין יוצר מצב מובהק של אי צדק, במסגרתו מקופחות זכויות העותרים. בהמשך לכך, טוענים העותרים כי יש לתת משקל לעובדה שבינם לבין הרבנות מתקיימים קשרים ארוכי שנים, בעוד שהיחסים בינם לבין היבואנים הם קצרי טווח; לכך שהיבואנים עצמם מתנגדים להגדרתם כמעסיקים; ולניגוד העניינים שייווצר מקום בו יהיו הם כפופים ליבואנים, ובו בזמן ישמשו כגורם המפקח עליהם. עוד טוענים העותרים שנפל פגם בפסק דינו של בית הדין הארצי שכן הם כלל לא הוחתמו על המסמך הקובע כי בינם לבין הרבנות לא מתקיימים יחסי עובד מעביד, וכי המסמך שהוגש לבית הדין היה מסמך ריק, בעוד שהמסמכים עליהם חתמו העותרים לא כללו סעיף זה.

12.      בראשה השני של העתירה, טוענים העותרים כי שגה בית הדין הארצי לעבודה בכך שהסתפק בהמלצה על תיקון המצב ולא הורה לעשות כן. בהקשר זה, טוענים העותרים כי על הרבנות הראשית מוטלת חובת תום לב מוגברת, וכי התנהלותה, בהעדר שקיפות באשר לאופן שיבוץ עובדי שח"ל, אינה עומדת בסטנדרטים של מנהל תקין. בהקשר זה אף מפנים העותרים לבג"ץ 3336/04 התנועה להגינות שלטונית נ' מועצת הרבנות הראשית (להלן: פרשת התנועה להגינות שלטונית) שעניינו הסדרת היחסים המשולשים שבין הרבנות הראשית, משגיחי כשרות ומקבלי תעודת כשרות בישראל (פרשה זו תידון בהמשך).

13.      במענה, טוענת המדינה, בשם המשיבים 4-3 (להלן: המשיבה), כי דין העתירה להידחות על הסף, שכן אינה מסוג המקרים בהם יתערב בית משפט זה בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה. בהמשך לכך, טוענת המשיבה כי אף לגופו של עניין לא נפל פגם בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה. בהקשר זה מפנה המשיבה להודעות התשובה שהגישה בבית הדין הארצי לעבודה. בקווים כלליים, עיקר טיעונה של המשיבה הוא כי בית הדין ביסס את ממצאיו העובדתיים היטב, וכי המסקנה הסבירה העולה מהם היא שהרבנות אינה בגדר מעסיק של העותרים. בקביעה זו, לגישתה, לא נפל כל פגם, והיא אינה חורגת מההלכה הפסוקה על ידי בית הדין הארצי לעבודה כמו גם על ידי בית משפט זה לעניין קיומם של יחסי עובד מעביד. בהמשך לכך, טוענת המשיבה כי לא נפל כל פסול בהחלטת בית הדין שלא להורות על תיקון פגמים בהתנהלות הרבנות הראשית, שכן אין הדבר בסמכותו. עוד טוענת המשיבה כי מיום מתן פסק הדין חלו שינויים מסויימים באופן העסקת עובדי שח"ל, אף שאלו עדיין לא אושרו (יצוין כי המשיבה לא טרחה לפרט בפנינו אילו שינויים חלו, ומהו הצפי באשר למועד יישומם).

14.      לאחר שעיינו בעתירה על צרופותיה, בפסקי הדין של בית הדין הארצי לעבודה ובית הדין האזורי לעבודה, ובתשובת המשיבה על צרופותיה, מצאנו, לא בלי לבטים, כי דין העתירה להידחות על הסף.

15.      בטרם דיון, יצוין כי תשובתה של המשיבה, המפנה באופן כללי לתשובות שהוגשו על ידה בערכאות הקודמות, אינה תקינה. זאת, שכן בהליכים הקודמים נדונו טענות רבות שכלל לא נטענו בפנינו, דוגמת טענת שיהוי והשתק, והיה מקום כי המשיבה לכל הפחות תפנה לפסקאות ספציפיות מסיכומיה בפני הערכאות הקודמות, תוך הבהרת הטיעונים עליהם היא עומדת, ולא תסתפק בהפניה כללית לסיכומים בשלמותם.

16.      לגופו של עניין, כידוע, בית משפט זה אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות בית הדין הארצי לעבודה, ומשכך, הליך של קבלת עתירה נגד פסק דין של בית הדין הארצי לעבודה שמור רק למקרים נדירים, בהם מדובר בשגגה משפטית מהותית ובולטת, בעלת חשיבות ציבורית, חברתית וכללית, אשר הובילה לאי-צדק שלא ניתן להתעלם ממנו. (ראו בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673 (1984)). בהקשר זה, אף שנתעוררה מחלוקת בפסיקה באשר להיקף הביקורת השיפוטית של בית משפט זה על פסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה (וראו סקירתו המקיפה של השופט צ' זילברטל של ההלכה בנושא בבג"ץ 7391/10 פלוני נ' פלונית (טרם פורסם, 30.5.2012) פסקאות 11-8) ההלכה הקובעת היא כי על המבקש את התערבותו של בית משפט זה לעמוד בשני תנאים - ראשית, להוכיח כי נפלה שגגה משפטית מהותית בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, ושנית, להראות כי יש מקום להתערבותו של בית משפט זה משיקולי צדק וכדי למנוע עיוות דין.

17.      באשר לראשה השני של העתירה, מצאנו כי לא נפל פגם בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה. משקבע כי לא מתקיימים יחסי עובד מעביד, כלל אין בסמכותו להורות הוראות שונות הנוגעות למנהל התקין של הרבנות הראשית. בהקשר זה, לא חמקה מענינו העובדה כי, בשונה מבית הדין הארצי לעבודה, לבית משפט זה הסמכות לתת הוראות לרבנות הראשית בכל הנוגע להתנהלותה כגוף רגולטורי. יחד עם זאת, מצאנו כי אין ההליך הנוכחי מהווה את המסגרת המתאימה לבחינת הסוגיות הסבוכות המתעוררות בהקשר זה. זאת, משלושה טעמים. ראשית, העותרים, וכך גם המשיבה, טענו בצמצום בלבד לעניין אופן הפעלת סמכותה של הרבנות הראשית, ולא עומדת בפנינו תשתית עובדתית מלאה ומספקת לבחינת הסוגיה. בהקשר זה, מצאנו כי אין זה נכון לכרוך את שאלת דיני העבודה החלים על יחסי הרבנות הראשית והעותרים, הנוגעת בעיקרה ליחסים שהתקיימו עד ליום זה, לשאלת הסדרת העסקתם של עובדי שח"ל, הצופה פני עתיד. שנית, העולה מהודעת המשיבה כי נעשה תהליך להסדרת הסוגיה. בנסיבות אלו, מן הראוי שהמשיבה תפעל במהירות, בהתאם להמלצות בית הדין הארצי, להסדרת ההיבטים המנהליים של העסקת עובדי שח"ל והפיקוח עליהם, וכלל לא יידרש סעד מבית משפט זה. שלישית, במסגרת פרשת התנועה להגינות שלטונית נדונה בפני בית משפט זה השאלה המקבילה, של תקינות התנהלותה של הרבנות הראשית בכל הנוגע למשגיחי כשרות בתוך גבולות המדינה. במסגרת הדיונים בפנינו, פעלה המדינה להסדרת הסוגיה, תוך שהיא מתייחסת במישרין אף לסוגיה של מפקחי כשרות בחו"ל (ראו פסקה א' להחלטה מיום 24.9.2009). משדן בית המשפט זה במישרין בסוגיות שעל הפרק, לא מצאנו לנכון לנהל הליך מקביל. בהקשר זה יודגש כי אין בפסק דיננו הנוכחי כדי למנוע מהעותרים לבקש להצטרף כצד לפרשת התנועה להגינות שלטונית, או, במידה ועניינם לא יוסדר במסגרת אותו ההליך, להגיש עתירה נפרדת הנוגעת להתנהלותה של הרבנות הראשית ביחס לעובדי שח"ל.

18.      עיקר הקושי בהליך הנוכחי נוגע לראשה הראשון, והמרכזי, של העתירה. נראה כי אין מחלוקת בין הצדדים לעניין התשתית העובדתית שפורטה בהרחבה לעיל. משכך, אין מקום לקבל את טענת המשיבה כי מדובר בבקשה להתערב בממצאי עובדה של בית הדין הארצי לעבודה. כמו כן, אין כל מחלוקת באשר לעקרונות המשפטיים על בסיסם נבחנת שאלת קיומם של יחסי עובד מעביד, לרבות יחסי העסקה משולשים (וראו לעניין זה דב"ע נב/142-3 אלהרינאת - כפר רות, פד"ע כ"ד 535). השאלה העומדת על הפרק היא שאלת המשקל שניתן לשיקולים שונים במסגרת בחינת קיומם של יחסי עובד מעביד בין הרבנות הראשית ובין העותרים. במסגרת זאת, נדרשים העותרים, כאמור, לשניים - ראשית, להוכיח כי, כטענתם, ניתן משקל יתר לרכיב התמורה לצורך קביעת יחסי עובד מעביד, ושנית, כי שגיאה משפטית זו מצדיקה את בחינת העתירה לגופה משיקולי צדק.